ここでいう「決裁書」とは，決裁言の本文（積算や契約内容等の詳細が別葉にわたる場合には当該別葉の記載も含む。）ばかりでなく，支払の必要が現実化した後に添付される書類（具体的には，支出を依頼する旨の紙面を付加したものや，請求書等の関連書類，領収書を書面に貼付したもの）をも含むものである。

実務上の取扱いにおいても，報償費に個別性があって，使用目的や方法によって関連書類も異なることから，報償費使用の事前・事後の意思決定手続における必要書類を一体として取り扱い，保管することとしており，「決裁書」に本文ばかりでなく添付書類を含むとするのは，このような実務上の取扱いに合致している。

すなわち，ある案件につき公に協議・意見交換を行う場合には，当該分野の責任者又は担当者と会合すべきものとされ，職責の異なる責任者や担当者と会合を申し込んで意見交換を行うことは，当該案件の本来の責任者や担当者の権限・立場を損なうこととなるから適当ではないとされている。そして，会合内容が様々な分野にまたがる場合には，それぞれの分野の担当者の出席が必要となり，結果として多数の関係者が同席することもある。

例えば，防衛問題について意見交換する場合には，先方外務省におけるその時点の防衛問題の担当者と協議すべきとされるし，場合によっては，防衛問題担当者のほか，日本担当者，法律問題担当者，更には国防省等の他省庁の関係者の出席が必要と判断されることがある。防衛問題について様々な見解を把握するためには防衛問題に深い見識を有するが，現在は防衛問題の正規の担当部署にいない人物と意見交換をする必要も生じ得るが，そのような人物に公に会合を申入れようとすれぼ，先方外務省から，正規の担当部署と会合を申込まない理由を尋ねられたり，理由のいかんによっては，正規の担当部署に会合を申し入れるように求められることもある。

すなわち，外国政府の窓口としては，外交担当省庁（例えば国務省や外務省等），その中でも日本を担当する課（日本課，北東アジア課等）が我が国在外公館の窓口となって，外交関係を処理するのが一般的である。したがって，国と国との公の会合や活動は，これらの外交ルートの調整を経た上で行うか，少なくとも正式な外交ルートを経ないことについて支障を生じない範囲とする必要がある。

例えば，我が国大使館員等が，相手国大統領府関係者と会合を行うことを希望する場合に，それが公式な性格を有するときには，我が国大使館員等が相手国大統領府関係者に直接申込みをすることは，正式な外交ルートを経るという観点からは適当ではなく，外務省の日本担当者を通じて正式に会合の申入れをすることとされている。そして，その際，外務省の日本担当者は，会合の目的や理由，出席者の地位の釣合いや我が国において同様な会合が認められているか等のほか，大統領関係者の都合も踏まえて会合の適否を判断し，日程調整を行うものであり，内容によっては，会合に同席することもあ。逆に，このような調整を経ずに会合等を開催するのは，正式な外交ルートとの関係上問題を生じることが多い。

具体例を挙げれば，農業交渉が重要な外交案件である時節に，外交ルート（外務省における経済担当部署）を経由せず農業担当省庁との間で会合を設けて意見交換を行おうとすると，相手国の外務省から不快感が表明され，その結果そのような会合そのものの設定が困難な状況となったりすることがあり得る。

すなわち，公に行う活動は上記（1）に述べたとおり公のものとして権限ある者によって行われるものであるから，公に行う会合等の活動における出席者の発言・活動の内容は，基本的に責任を伴うものとして取り扱われるし，その場における政府や組織の間の意思疎通は確実なものとされなければならない。そのため，出席者は，相互に発言内容を注意深く聞くものであるし，発言内容等について記録が作成されるのが通常であり，その記録が，双方の外務省における関係部署や在外公館に対し電信・電報等の手段を通じて回覧されるなどして，比較的広範に情報が共有されることとなる。また，公に行う会合においてどのような内容が話し合われたかということが外部の関心となることは，当然予想されることであって，場合によっては，その内容をすべて公表しないまでも，後刻一定の対外的説明を他の外交団や記者などにブリーフする必要性を考えなければならない。

以上のような事情から，公の会合等の活動における参加者の発言内容は，当然，それぞれの属する政府や組織の公の方針に沿ったものとならざるを得ないし，その発言を安易に撤回したり，修正することはできない。このため，特に政府間の会合においては，それぞれの国内において関係省庁等の立場を調整する必要性から，あらかじめ発言内容が対処方針や訓令として作成されることも多く，さらに，誤解のないようにあらかじめ紙面で伝達するといった観点から，最も正式な口上書（Note Verbale）から，それに至らなくとも「Talking Points」と題される紙面が作成されることもある。また，このような公の会合において，個人的な意見を混同して発言したり，政府や組織として未決走の方針を安易に述べたりすることは適当でないし，実際にされないのが通常である。個人的な意見として明確に断った上で発言することが全くできないわけではないが，他の出席者が同席していることや，会合の場において述べた個人的な意見が電報等といった記録により幅広く回覧させる可能性があること，誤解や誤った印象を生じさせた場合の責任問題が生じる可能牲があることなどから，個人的発言の範囲は通常限定されたものとならざるを得ないのである。

例えば，公の会合等について，特定の国や組織の関係者とのみ頻繁に会合を設けたりすること（例えば，イスラエルと頻繁に会合するがエジプトとは会合をしない，特定の政党幹部とのみ頻繁に会合を設ける等）は，場合によっては一方に偏重していると受け止められ適当でないものであって，そのようなことは差し控えざるを得ないということがある。

すなわち，世界には，政府や組織の公の方針や立場から，我が国関係者とは公には会合に応じないとする立場をとる国や機関があるし，このような相手国との関係では，我が国の立場としても，当該政府，組織やそれらに所属する個人とは会合できない場合が当然にあり得る。

具体例を挙げれば，特定の案件を契機として我が国との外交関係が極めて悪化している時節には，先方政府関係者は，我が国に対するメッセージの一環として我が国関係者との公の会合を拒否することがあるし，また，我が国とある国との間で交渉が行き詰まっているような場合に，対日強硬派とされるような議員等は，そのイメージを維持するために我が国政府関係者等との公の会合を好まない場合などがある。さらに。極めて微妙な例ではあるが，例えば，特定の信条を信奉する原理主義者のリーダー等は，その信条・主張の整合性との観点から，一定の政府関係者との公の会合を好まないこともある。このような場合には，公式な形での会合，協議等の機会を設けることは極めて困難であり，公にすることを前提とする外交活動では対応しきれないのである。

例えば，我が国と外国との経済問題等において，先方政府部内には，自由貿易体制の維持や日本との関係から日本側の立場に理解を示している者もいるが，先方経済省が業界団体等からの圧力により，強硬な姿勢を示している等の背景事情がある場合，柏手国の状況を把握するために，従前より個人的信頼関係を築いている外務省関係者がいれば，その者との会合を設定して，先方政府部内での意見の相違，先方経済省の考え方，強硬な反対論者や圧力団体の背景，先方外務省としての落としどころに関する所見等について情報収集や働きかけを行うことは極めて有益である。このような場合には，相手方は，秘密保全の観点から，部下を同席しないことを希望することも多く，このような会合においては，出席者を明らかにすることはもとより，会合の行われた事実自体を明らかにすることさえ適当ではない。

すなわち，外交政策は，どの国においても外交当局だけで決定されるものではなく，議会，政党，関係省庁等の調整を経て，又は，世論の動向を踏まえて形成されるものであるから，公の外交ルート（外務省等）を通じた働きかけや連絡調整だけでは十分ではない。外交ルートの外で，有力な政府上層部，その他関係省庁幹部，有力な政治家に対して直接働きかけを行うことによって，その国の外交政策に係る情報を収集したり，我が国の政策・立場への理解を得ることが適当かつ必要である。そもそも外交ルートでの調整が難航している場合には，様々な対象者に働きかけを行って「外堀を埋める」ことが適当な場合すら多いといえる。ところが，こういった方法は，先に述べた公式の外交ルートを通じた交渉という観点からは，極めて微妙な問題を惹起するため，公にすることを前提とした外交活動には本来的になじまず，したがって，公にしないことを前提として実施する必要がある。

例えば，二国間の政治，経済等の案件を処理する際，先方政府が政府部内で公に外交方針を決定してしまった後は，一度決定した方針を覆し難い等の事情が生じ，問題解決がより複雑かつ困難とたることがある。このような場合は，公の外交方針等が決定される前に先方政府関係者から内々に検討中の政策に関する情報を幅広く聴取して現状を把握し，必要に応じ，事前に我が国の考え方を伝えたり，我が国の方針を修正する可能性を検討したりする必要がある。。そのような事前の働きかけのためには，公の会合とは別の機会を設けて自由に意見交換する場を設けることが極めて有益である。

また，特定の国民の利益に直接かかわる外交交渉が対象となっている場合，例えば，外国と我が国との関係でしばしば問題となっている漁業交渉の公式の会合においては，それぞれの背景にある漁業の利益との関係で，交渉を担当する漁業関係省庁等が自由に議論し，合意点を追求することが著しく制約される。公の場で「落としどころ」を示せば，弱みを見せたとも受け止められかねず，そのことが，マスコミにリークでもされれぱ，政府間で相互に歩み寄ることすら困難となり，その結果として，国益の確保の点で好ましくない事態を生ずることさえある。そのため，このような場合に交渉の展開をより実りあるものにするには，関係者が，事前に公としない形で会合し，より自由な議論を行うことで，それぞれの事情に対する理解を深め，解決を模索するための様々な材料を提示し合うことが必要である。

そのほか，外国経済団体，議会議員，その他有識者やジャーナリスト等の中には，それぞれの立場から，外交政府の背景事情や我が国の外交政策に対する見解，助言の面で極めて有益な情報を有している者があり，これらの人物との間で，普段から自由度の高い意見交換を行うことは，相手国の情報収集や我が国政策に対する理解を得る上で極めて有効となる。

また，外国経済団体や議会議員，その他有識者やジャーナリスト等のオピニオンリーダー等の中には，我が国に対して批判的な立場を明らかにしている等の事情により，我が国と公に接触することを好まない場合あるが，このような団体等の人物とも何らかの形で会合を設けて，情報を収集したり，我が国の立場に理解を求めることもある。このような活動は我が国の国益を確保する上で重要な事務である。

さらには，情報提供者や協力者等によっては，立場上そもそも我が国関係者と直接接触する立場にないことなどから，公としないことを前提としてのみ接触することが可能となる場合もある。

報償費の「決裁書」が公開されれば，特定の人物に対する報償費支出の事実が明らかになり，これらの人物が我が国政府に対して情報提供や外交工作等への協力を行っていたことが明らかとなる。当該情報提供者等の協力は，自己の活動が公にされないことを明示ないしは黙示の前提として行ったものであるから，公開されたことを情報提供者等が知ることととなれば，わが国政府に対する信頼は失われ，以後，内々の情報の提供，率直な意見交換，他国政府等に対する働きかけ等の協力に積極的に応じなくおそれがある。また，当該情報提供者又は協力者が我が国政府に対して情報の提供等何らかの協力を行ったことが明らかになると政治的ないし社会的に，当該情報提供者等の立場が損なわれたり，更には，刑事罰その他の制裁を課すことなども懸念される場合もある。特に情報提供者等が受領した領収書が公開されれば動かぬ証拠となるのであって，このような立場への悪影響については，当該者の置かれた政治的，社会的環境いかんでは，人命に関わるおそれがあるものから，当該関係者の職務上の地位・立場が損なわれ，当該関係者の事務の遂行に支障が生じるおそれがあるものまで様々な程度のものが含まれる。

また，情報提供者が，正規の外交ルートとは別の政府に近い筋であった場合などは，例えば，我が国が，他国を対象に公式の外交ルートを経ずに会合を行ったり，一部の関係者のみを集めて情報収集，働きかけを行っていたり，政府組織とは別の有力者と人脈を構築し，そこを通じて政府組織に働きかけを行おうとしていた等の事実が明らかになれば，関係する外国政府関係者の立場を損ね，これらの者との信頼関係を損なうこととなり，これに対する対応措置として，以後，当該外国等が我が国との接触・交渉に応じなかったり，協力的な対応を行わないなどの事態も想定される。

このような情報提供者や協力者の立場への悪影響の判断を行うに当たっては，外交には通常の事務にいう「既済」という概念がなく，ある案件が一度解決しても，当該案件が再び問題となることが多く，また，政治体制のいかんにかかわらず，外国の政府関係者，政党関係者等とは，様々な分野で極めて長期にわたり，様々な形態の関係を有することとなるから，一層慎重かつ十二分な配慮が必要となる。

情報源又は協力者の喪失の問題は，開示の対象となった案件にかかわる特定の情報提供者等に限らない。報償費の「決裁書」が公開されることとなれぱ，我が国の行っている情報収集活動や外交工作活動の一端が露出・公開されたと受け止められ，そのことが，我が国はもとより国際社会に知れ渡ること（アナウンスメント効果）になる。そのようなことになれば，本来絶対的に秘密保持が求められている，公にしないことを前提とした外交活動に支出される報償費に関する情報が，我が国においては情撮公開の名の下に公にされ得るものとして広く外国関係者に受け止められることとなり，そうなると，我が国のの秘密の保持に対する信頼性は著しく低下する。つまり，これまで我が国に公にされない形で情報提供してきた協力者又はこれから臨力者になろうとしていた関係者等も，我が国に対し内々の情報提供その他の協力をしたとしても，結局は，そのことが報償費に関する情報公開という制度の下に外部に明らかにされ得る，あるいは秘密が守られないと一般に受け止められることになるのである。そうなれば，開示の対象となった案件でなくとも，他の情報提供者が以後の協力にちゅうちょしたり，新たな情報提供者等の協力者を見つけることが困難となったりし，つまるところ，本準備書面で述べたような，公にしないことを前提にした自由な意見交換等を行う機会を設けること自体に著しい支障を来す。

情報提供者等の協力者の中には，一般に自己が協力している事実が明らかになることを強く嫌忌している者もいれば，そこまで至らないとしても公にならない会合ゆえに率直な意見交換に応ずる者もおり，対象者の多様性を前提として，我が国政府関係者との意見交換に制約を感じず，安心して協力してもらえる環境を作りだすことが重要であるということを十分に考慮しなければならない。こうした事情は先進国であるか発展途上国であるかを問わず言えることであるが，特に，自由主義，民主主義に基づく諸権利が制限されている国家であればあるほど，一般に流通する情報量が制限されているので，情報提供者からの情報など非公開の情報分祈が貴重となるが，そのような国における我が国への情報提供や我が方との意見交換に政治的・社会的なリスクがあり得る（場合によっては当局からの摘発等）ので，我が国政府関係者との会合等についての情報管理の信頼性が失われれば，情報提供等我が方へに協力に極めて慎重となることが見込まれる。

以上のような情報収集箏の活動の相手方に対する影響のほか，我が国においても，仮に報償費の「決裁書」が公開され，個々の報償費の支出の事実が明らかになる可能性があるということになれば，外務本省や在外公館の担当者は，情報提供者との関係や外交関係への不利益の波及等を懸念して，報償費を用いた情報収集等の活動の実施そのものについて慎重になったり，実施するとしても最も効果的な手段の使用をちゅうちょするといった事態が生じる。このことは，現場担当者が個別の必要性を勘案して情報収集等の事務を機動的に行うための「報償費」の制度の意義を損ない，制度本来の目的を達成すること自体が困難となり，わが国の情報収集等の事務の遂行に著しい支障を生じることになる。そして，その結果，外務省が行う外交活動全般において，国際舞台の表層だけにとらわれず，あらゆる事態を想定した上での外交活動を行うために必要な情報収集等を行う規模が縮減することとなり，適切な外交問題の処理が十全に行い得ないおそれが生じる。

情報収集や外交工作は，我が国の公式の立場にとららわれることなく，将来における様々な可能性を視野に入れて様々な形で政策を打診し，理解を求めるなど，より幅広い形で行うものである。情報収集等の事務に係る報償費の「決裁書」が公開され，個々の報償費支出の事実が明らかになると，他国等が，その分析を通じて，我が国の情報収集等の目的，外交攻策の意図，関心，懸念の程度，情報収集や外交工作作の方法等（例えば，我が国が外交問題の顕在化を避けたいとする案件の内容とそのための活動の概要，我が国が実施の可否を検討している政策の内容やそのための活動の概要，他国の政策に対する我が国の真の懸念の程度とそのための対策の活動概要等）を知り得ることになる。そして，その結果，他国が我が国のこのような事実を踏まえて新たな外交的立場を明らかにしたり，我が国が過去に働きかけを行った国や人物等に対して対策を講じることによって，我が国から他国への外交的な働きかけが不調となったり，又は，他国が我が国に対してより強硬な立場をとる等の事態が生じるおそれがある。

また，上記のように情報収集等の事務に係る報償費の「決裁等」が公にされたことにより我が国の情報収集活動や種々の働きかけの手の内が明らかにざれると，場合によっては，他国の情報治安当局等が，わが国大使館や会合場所において監視を強化したり，大使館員の行動を制限する等の措置を講じたり，当該他国政府関係者とわが国大使館員との接触，情報提供を制限する等の措置を講ずるなどの事態も生じ得る。

特に，情報収集活動の担当者が明確になれば，当該他国関係者として態度を硬化させ，場合によっては，「ペルソナ・ノン・グラータ」（好ましからぬ人物）として国外退去を求められたり，公式の会合への受入れを拒否するなどの措置が採られるおそれすらあるといえる。

被告は，報償費の使用に係る文書の開示請求について，本件各開示請求を含め，部署ごとの対象文書の件数を明らかにせずに不開示決定を行っている。このような方法で不開示決定を行う理由は，被告準備書面（6）25ぺ一ジに述べたとおりである。これは，公としない形態や内容の活動件数には，我が国として公にすることが適当ではない外交上の方針が反映されることがあり，これが明らかになると，外国政府や外交当局との関係で，種々の評価，分析，憶測を生み出し，外交事務を行う上で支障を生ずるおそれがあるからである。

例えば，我が国が是非ともある政策目的を達成したい場合，公となる前に案件の顕在化を防ぎたい場合，我が国が公の外交方針を転換したり，新規外交方針を打ち出そうとしている場合に，正規の外交ルートとは別に関係方面に対する情報収集，外交工作を活発にすることがあり得る。このため，特定の期間における部署ごとの件数を明らかにすると，他の部署や日時におけるこれらの活動を比較分析することにより，我が国の外交方針や意図が逐一推測されるおそれがある。

仮に，個別文書ごとに，日付のみを切り離して部合開示ないしは特定す得るか，金額のみについて部分開示をし得るかといった形で特定ないしは開示の判断を行うとすれば，案件によっては日付，金額といった一部の記載のみからでは直ちに報償費の目的や内容が推認される可能性が低いと判断される案件もあり得よう。

しかし，この場合であっても，その他の情報と組み合わせることにより，報償費の目的や内容が推認することが可能となるおそれがある。しかも，そのような手法で部分的に開示を行うこととなれぱ，開示したものと開示しなかったものとを対比することにより，結果として，日付，金額といった一部の記載から直ちに情報収集や外交工作の目的や内容が推測される活動の件数が明らかとなり，ひいては，その目的や内容等が推測されるおそれがあることとなる。したがって，日付，金額についても開示することはできない。

例えば，我が国の安全保障に関して重要な局面となっている時期と，通常の時期とで，我が国の韓国，米国，中国，ロシア等における報償費使用がどのような件数で推移しているか分析することが可能となると，我が国が安全保障問題について，どの国をどの程度重視し，公式チャネルとは別にどの程度情報収集，働きかけを行ったかという分析が逐一可能となる。報償費使用の目時が特定される場合は，このような分析は一層容易となる。この結果，具体的な懸案との関連に係る分析を通じて，我が国がどの目的でどの国に働きかけを行っているか，その背景にある真の目的と手段，安全保障に対する懸念の程度等が逐一明らかとなる。このような外交問題には，既済という概念はないから，当該案件のみならず，将来生じ得る類似の事態においても比較分析が可能となり，我が国の安全保障上の支障が生じることはいうまでもない。このため部署毎に報償費の件数を明らかにすることはできない。

例えば，中東和平問題では，紛争当事者であるイスラエル・パレスチナ・シリア・レバノン，穏健派とされるエジプト・ヨルダン，大国であるサウディアラビア・アラブ連盟の議長国等のいずれの国から，どの程度内部情報や背景情報を得ているか，どのように多数派工作を行っているかといったことは，これら当事費の外交立場との関係上，極めて微妙な問題がある。例えば，イスラエルとエジプトにおける報償費の使用状況が明らかになれば，我が国として，いずれかの国をより重視しているのではないか等といった憶測を惹起する結果となるし，そのような事態となれば，以後，報償費の使用に当たって，報償費の使用実績が外交関係に与え得る様々な影響も勘案して，報償費の使用を判断する必要が生ずるから，報償費を情報収集や外交工作のために機動的に使用するという制度の目的自体に大きな支障カが生ずることとなる。

会合等の経費については一般的に端数が生ずるのに対し，情報提供者等の対価についてはいわゆる「丸い数字」となることも想定される。また，特別の外交課題に対応して特に重点的に工作活動を行う場合には，特殊な外交工作に関する経費も増加することが想定される。そこで，これらを分析することにより，対価を伴う情報提供者数の件数，特殊な工作の件数等が明らかになるおそれがある。